El inspector de sanidad en Cataluña: 45 años de evolución
¿Quién controla lo que comemos?
Cuando hablamos de inspecciones de sanidad en el ámbito alimentario nos referimos al conjunto de actuaciones que realizan las administraciones públicas para garantizar que los alimentos que llegan al consumidor son seguros, cumplen la normativa y no suponen un riesgo para la salud.
Detrás de esta función esencial existe una estructura compleja que ha evolucionado profundamente en Cataluña en las últimas cuatro décadas. El modelo actual no es fruto de una única reforma, sino de múltiples transformaciones legislativas, crisis alimentarias, cambios competenciales y reorganizaciones administrativas.
La reciente presentación del nuevo Mapa del sistema de salud de Cataluña, con las nuevas 30 áreas integradas de salud (AIS), donde se integrarán los equipos territoriales de salud pública, genera nuevos retos.
Este artículo analiza el origen, la evolución y la situación actual del modelo catalán de inspección sanitaria alimentaria, con especial atención a sus fortalezas y debilidades estructurales.
Los orígenes: la recuperación de competencias sanitarias
El modelo catalán de inspección sanitaria tiene su origen en la transición democrática. En 1977, con el restablecimiento provisional de la Generalitat mediante el Real Decreto-ley 41/1977, se iniciaron los traspasos competenciales en materia de control sanitario de alimentos.
Esta transferencia se produjo incluso antes de la aprobación definitiva del Estatuto de Autonomía. Cataluña asumía así el control sanitario de:
Producción de alimentos
Almacenamiento
Transporte
Manipulación
Comercialización
En 1980 se publica la primera norma catalana relevante en esta materia: la Orden de 19 de febrero de 1980 sobre control sanitario de la industria y productos alimentarios. Esta norma crea el Registro Sanitario de Industrias y Productos Alimentarios de Catalunya, que establece:
Inspección previa obligatoria
Autorización sanitaria de funcionamiento
Inscripción registral obligatoria
Este registro sigue vigente en la actualidad.
El punto de inflexión: el síndrome tóxico del aceite de colza (1981)
La intoxicación masiva por aceite adulterado en 1981, con más de 20.000 afectados y 3.000 fallecidos, marcó un antes y un después en el sistema sanitario español.
Las consecuencias fueron inmediatas:
Desarrollo de reglamentaciones técnico-sanitarias específicas
Consolidación de un registro sanitario unificado a nivel estatal
Refuerzo del control oficial
Desde entonces, en Cataluña las industrias alimentarias disponen de doble registro: catalán y estatal.
Este episodio demostró que la seguridad alimentaria no es solo una cuestión técnica, sino también institucional y de responsabilidad pública.
El modelo histórico: veterinarios y farmacéuticos titulares
Durante décadas, la inspección sanitaria se basó principalmente en dos colectivos profesionales:
Veterinarios titulares
Farmacéuticos titulares
Los veterinarios titulares asumían:
Control de mataderos
Higiene de alimentos de origen animal
Zoonosis
Sanidad animal
Emisión de guías de transporte de ganado
Este sistema procedía del modelo de los “partidos sanitarios locales”, regulados desde 1953. Los inspectores de sanidad se repartían entre el cuerpo de veterinarios titulares y el cuerpo de farmacéuticos titulares.
La reestructuración de los partidos veterinarios (1986)
Y aquí comienza el primer conflicto. En 1986 se produjo la primera modificación trascendente, con el Decreto 5/1986, de 16 de enero, de reestructuración de los partidos oficiales veterinarios en Cataluña. Este Decreto estableció que los veterinarios titulares pasaban a trabajar en un ámbito territorial comarcal.
Hubo un concurso entre los veterinarios titulares, y tuvieron que escoger entre permanecer en el Departamento de Sanidad o pasar al Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca.
En Sanidad, el territorio de trabajo pasó de los “partidos”, que coincidían prácticamente con los partidos judiciales, a la comarca, con la obligatoriedad de residir en la comarca donde se estaba destinado. Aun así, la denominación continuaba siendo la de “veterinario de partido”.
Esta reestructuración supuso un recorte en las retribuciones de muchos veterinarios, como explico a continuación.
¿Cómo eran las retribuciones de los veterinarios titulares?
Los veterinarios titulares cobraban un sueldo base que luego se completaba con lo que percibían directamente de los ganaderos cuando expedían las guías de transporte del ganado vivo, o por los documentos que autorizaban el transporte de carne. Por ello, había partidos veterinarios muy “buenos” con un sueldo muy elevado. Con la reestructuración, todos pasaron a cobrar lo mismo.
Los inspectores farmacéuticos continuaron con la obligatoriedad de disponer de oficina de farmacia y el ámbito territorial de actuación eran los municipios del partido farmacéutico.
Los veterinarios dejan de cobrar de los mataderos donde realizan las inspecciones
Con la aprobación de la Orden de 28 de noviembre de 1986, sobre intervenciones sanitarias oficiales en los mataderos, quedó establecida la obligatoriedad de que el control sanitario en los mataderos fuera realizado por veterinarios al servicio de la administración. Hasta ese momento, el control sanitario lo realizaban veterinarios habilitados por la administración pero contratados por los propios mataderos. No es difícil imaginar los conflictos de intereses que podían producirse si el inspector era contratado y remunerado por los titulares de los mataderos a los que inspeccionaba.
Los años 90: Reestructuración de la Dirección General de Salud Pública
El final del siglo XX lo recordaremos por grandes crisis alimentarias: la enfermedad de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), también conocida como la crisis de las vacas locas; la crisis de las dioxinas en Bélgica y las intoxicaciones por clenbuterol en los hígados de ternera.
Pero también recordaremos esta década de los 90 como la etapa de reestructuración de la Dirección General de Salud Pública y de las movilizaciones veterinarias para conseguir mejoras laborales.
En 1990, con la publicación del Decreto 186/1990, de 16 de julio, de reestructuración de la Dirección General de Salud Pública, dos nombres propios adquieren protagonismo liderando la transformación del control alimentario en Cataluña: Eduard Mata y Àngel Teixidó. Bajo la dirección de Lluís Salleras como Director General de Salud Pública, que se mantuvo en el cargo hasta 2004. Más adelante, Eduard Mata sería director de la Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria (ACSA) y Àngel Teixidó, Subdirector General de Protección de la Salud.
Movilizaciones veterinarias
En esta década de los 90 hubo un proceso de reivindicación de los veterinarios que dio sus frutos. Los veterinarios de partido de Sanidad tenían que poner su propio vehículo para los desplazamientos durante las inspecciones. No había oficinas. La oficina era el domicilio particular. Si se trabajaba en un matadero, en condiciones más penosas que quienes no trabajaban en matadero, el sueldo era el mismo. También se cobraba lo mismo trabajando de noche o los fines de semana que trabajando en días laborables y en horario diurno.
Aquí hubo un gran trabajo de colaboración con los sindicatos y se consiguieron numerosas mejoras: vehículo corporativo, oficinas de trabajo, creación de puestos de trabajo a tiempo parcial en los mataderos para los fines de semana y diferenciación salarial para el trabajo nocturno y en domingos y festivos.
Este intenso trabajo del colectivo veterinario y sindical para conseguir mejoras laborales no se ha vuelto a repetir.
La creación del Servicio Catalán de la Salud (CatSalut)
Las actuaciones legislativas iniciadas tras la intoxicación por el aceite de colza culminan con la aprobación de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. Esta Ley establece las bases de un modelo de ordenación sanitaria con la creación del Sistema Nacional de Salud, configurado por el conjunto de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas.
En Cataluña, el sistema de salud se configura con la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de Cataluña, que crea el Servicio Catalán de la Salud (CatSalut). Una de sus funciones era y es garantizar las actividades de protección de la salud. Así, se produce la paradoja de que se crea un ente con las mismas funciones que las del Departamento de Salud. Esta incongruencia continúa en la actualidad.
Las crisis europeas y el nacimiento del nuevo paradigma
La década de los noventa estuvo marcada por dos grandes crisis:
La crisis de las vacas locas (1996)
La crisis de las dioxinas en Bélgica (1999)
Estas crisis generaron una profunda desconfianza ciudadana en las instituciones europeas y obligaron a replantear el sistema.
El Reglamento (CE) 178/2002
En 2002 se aprueba la norma fundacional del sistema europeo moderno de seguridad alimentaria, que crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA). Este reglamento introduce cinco principios esenciales:
1. Separación entre evaluación y gestión del riesgo
La EFSA evalúa científicamente el riesgo. La Comisión Europea y los Estados gestionan el riesgo.
2. Responsabilidad del operador alimentario
Los operadores de las empresas alimentarias son responsables directos de la seguridad de sus productos.
3. Trazabilidad obligatoria
Ningún alimento puede circular sin que pueda identificarse su origen y destino.
4. Sistema de Alerta Rápida (RASFF)
Permite la comunicación inmediata entre los Estados miembros.
5. Transparencia
La comunicación del riesgo pasa a ser un pilar esencial.
Coordinación estatal: la AESAN
En paralelo, España crea en 2001 la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN), que debe favorecer la colaboración entre las administraciones públicas y los sectores implicados, incluidas las asociaciones de consumidores y usuarios, y que, al mismo tiempo, debe actuar como centro de referencia de ámbito estatal en la evaluación, gestión y comunicación de riesgos alimentarios. Este organismo coordina a todos los gobiernos de las 17 comunidades autónomas y las dos ciudades autónomas.
No obstante, la competencia ejecutiva del control oficial sigue siendo autonómica.
El modelo catalán de agencias: una sucesión de cambios
Cataluña, en el siglo XXI, ha experimentado una evolución singular basada en la creación y desaparición de agencias.
Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria (2002)
La Ley 20/2002, de 5 de julio, de seguridad alimentaria, crea la Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria (ACSA), con las siguientes funciones:
Elaborar el Plan de seguridad alimentaria de Cataluña y proponerlo al Gobierno para su aprobación e información al Parlamento.
Elaborar una memoria anual sobre el análisis de la gestión y la situación de la seguridad alimentaria en Cataluña.
Supervisar y auditar las tareas asignadas por el Plan de seguridad alimentaria de Cataluña a los distintos órganos, tanto de la Administración de la Generalitat como de los entes locales.
Elaborar la memoria anual sobre la situación de la seguridad alimentaria en Cataluña.
La ACSA ejercía las competencias de evaluación y comunicación del riesgo, en concurrencia con la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria.
Tenía funciones de evaluación y comunicación del riesgo.
Agencia de Protección de la Salud (2003)
La Ley de Protección de la Salud, que incluye la creación de la Agencia de Protección de la Salud (APS), fue aprobada el 9 de abril de 2003. Sus Estatutos fueron aprobados en 2006, pero no tuvo presupuesto propio hasta 2009.
Esta es la Ley en la que comienza a desmantelarse la estructura de los antiguos partidos farmacéuticos y sanitarios locales. Los partidos veterinarios ya habían sido eliminados por Decreto en 1986.
Existía una relación directa con la Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria (ACSA). La Agencia de Protección de la Salud ejecutaba las actividades de gestión del riesgo en seguridad alimentaria mediante el control sanitario de alimentos. La ACSA ejercía la supervisión, ya que era responsable de la evaluación y la comunicación de los riesgos para la salud relacionados con los alimentos. Aquí trabajaban los inspectores de sanidad integrados en los equipos de protección de la salud.
Agencia de Salud Pública de Cataluña (2009)
La Ley 18/2009, de 22 de octubre, de salud pública, crea la Agencia de Salud Pública de Cataluña (ASPCAT) como empresa pública. La ASPCAT era responsable tanto de la promoción y protección de la salud, la prevención y gestión de alertas epidemiológicas y alimentarias, como de la salud laboral. Sus estatutos se aprobaron en 2011 y en 2012 dispuso de presupuesto propio.
Esta Ley extingue la Agencia de Protección de la Salud (APS) y la Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria (ACSA), quedando esta última como área especializada dentro de la ASPCAT.
La ASPCAT tuvo una duración breve, ya que en enero de 2014 fue extinguida.
Los inspectores quedaron integrados en los equipos territoriales de salud pública. La estructura de estos equipos debía desarrollarse reglamentariamente, pero ese reglamento nunca llegó a aprobarse.
Extinción (2014)
Con los recortes presupuestarios, la ASPCAT fue extinguida en enero de 2014 y sus funciones se internalizaron en el Departamento de Salud.
Curiosamente, se mantienen las denominaciones “Agencia”, pero sin personalidad jurídica propia, tanto para la ACSA como para la ASPCAT.
Las singularidades territoriales
En Barcelona, el control alimentario es ejercido por la Agencia de Salud Pública de Barcelona (ASPB), tal como prevé su Carta Municipal, en el seno del Consorcio Sanitario de Barcelona.
En la Vall d’Aran, de acuerdo con su régimen especial y las competencias transferidas por la Generalitat, las actividades de control alimentario y ambiental las realizan los inspectores de sanidad del Consejo General de Aran.
Esta pluralidad territorial añade complejidad al modelo.
Problemas estructurales del modelo catalán
A pesar del buen nivel técnico de los inspectores, el sistema ha sufrido:
1. Inestabilidad institucional
Creación y desaparición sucesiva de agencias.
2. Ausencia de desarrollos reglamentarios
Las leyes de creación de estas agencias preveían reglamentos para desarrollar las estructuras del personal inspector, pero nunca se aprobaron.
3. Integración incompleta con atención primaria
La coordinación prevista teóricamente, en todas las agencias creadas, con el resto del sistema sanitario catalán no se desplegó plenamente.
La Ley 5/2019: un nuevo intento
En 2019 se aprueba la Ley 5/2019, que crea nuevamente la Agencia de Salud Pública de Cataluña, con el objetivo de recuperar una estructura estable y con autonomía.
Aunque los estatutos debían aprobarse en seis meses, han pasado más de seis años hasta que se ha iniciado la tramitación de sus Estatutos como proyecto de Decreto del Gobierno.
Si se consolida, podría suponer:
Recuperar estabilidad
Clarificar funciones
Reforzar los equipos inspectores
Mejorar la transparencia
Garantizar una mejor financiación del control oficial
Reflexión final: estabilidad, independencia y transparencia
El modelo catalán de inspección sanitaria es técnicamente sólido y alineado con el sistema europeo. No obstante, su principal problema no ha sido técnico, sino estructural y organizativo.
La seguridad alimentaria exige:
Estabilidad institucional
Independencia técnica
Financiación adecuada
Transparencia real en la comunicación del riesgo
Coordinación multinivel (con el Estado y con los municipios)
Sin estos elementos, el sistema puede funcionar, pero difícilmente podrá anticipar y gestionar crisis con la máxima eficacia. Es urgente la coordinación a nivel municipal.
El futuro de la inspección sanitaria en Cataluña dependerá de si se apuesta definitivamente por un modelo estable o si se continúa con ciclos de reorganización que afectan a la cohesión y a la planificación a largo plazo. Sin olvidar la pieza clave del inspector de sanidad, que es el elemento clave en la seguridad alimentaria y el que ha vivido en primera persona estos canvios continuos.